美牛再度叩關 我們準備好了嗎?
自由貿易、國民健康與風險治理的真實與迷思
  原載科法領航第二十期 2012/3/1

美國在台協會理事主席薄睿光選後訪台,使沉寂兩年的美牛進口再掀波瀾,其強調台美TIFA能否復談的關鍵在美牛;並提醒台灣未來與美國協商洽簽FTA,甚至加入由美國倡議的TPP,進一步開放美牛在台灣的市場更是美國關切的重要議題。在政府將締結更多自由貿易協定列為施政重要目標之際,是否對於進口食品的安全及可能產生的風險疑慮即無置喙餘地?貿易自由化的效益 (美國牛肉的出口利益及增加國內消費者選擇空間) 與本國國民健康的維護難道無法兼顧?與區域經貿體系接軌的代價必然是犧牲國民健康?

由最近政府可能開放的傾向,在野黨和民間反對質疑的聲音中,以下幾個議題值得我們進一步討論:

一、我國的風險治理體系需要更為完備

為有效控管天然及人為活動所導致的對環境、國民健康的風險,諸如氣候變遷、地震、核災、重大污染、流行疾病,以及最近關切的食品安全問題,由良好治理的觀點來看,風險治理體系的有效建立與運作十分重要,不可忽視;大致包括風險評估、風險溝通與風險管理,三者環環相扣,缺一不可。二年前發生的美牛進口(狂牛疫情)風暴,本來可提供我們建立或檢討良好風險治理體系 (至少在食品安全上)的契機,可惜這套機制的運作在今天面對美牛瘦肉精問題時又再度面臨質疑。在傳統跨部會協商或臨時找專家開會,似乎無法使民眾安心的情況下,一個提高層級,能整合科學、貿易與法律專業的常設風險管理體系的確有必要建立與有效運作,其牽涉法令制定、組織建立、人力建置與專業能力建構等條件,需要我們由國家長遠發展的角度去善加規劃。歐盟於1998年在世界貿易組織 (WTO) 的荷爾蒙案敗訴後,即積極建構其食品安全風險管理體系,期能提供不開放美國含荷爾蒙或瘦肉精牛肉進口政策正當化的基礎,值得我們借鏡。

二、瘦肉精的國際標準尚難確定、各國不易達成共識

與二年前發生的帶有狂牛病風險的美牛進口議題 (世界動物組織已通過狂牛病風險標準) 相比,目前使用瘦肉精的國際標準尚未確定,負責制定瘦肉精國際標準的聯合國食品安全委員會(Codex),已就瘦肉精的使用做過風險評估,並提出最大殘留量 (Maximum Residue Levels, MRLs) 標準草案,然而包括歐盟在內的許多國家仍持續質疑此標準的周全與信度,故至今無法達成共識,在這些國家仍不能容忍使用瘦肉精所產生的風險時,除非Codex願意使用處理荷爾蒙殘留標準時的多數決方式,否則瘦肉精標準的爭議可能將繼續延宕下去。

三、瘦肉精國際標準通過或未通過

Codex通過的標準對其會員並無法律上的拘束力,但因為WTOSPS協定第3.1條明文要求會員以國際標準作為制定和實施SPS措施的基礎,使得該國際標準在貿易爭端具有一定的影響力,但並不表示我們無權採取高於國際標準的措施,在符合科學和必要等原則下,非無可能通過WTO的檢驗。而在瘦肉精國際標準未通過下,我們自然有更大的裁量空間。

四、設定適當的保護水平及管制措施

瘦肉精對人體的健康風險評估是屬於科學家的工作,接下來國家採取何種的管理機制及工具即屬於政策面的考慮,其中首要需決定「適當的保護水平」,究竟是零風險 (禁止使用)、或是容許部分風險 (開放使用或允許進口) 而加以控管(無論是採高度或低度管制)。而依WTO上訴機構在澳洲鮭魚案的判決,它承認國家得設定零風險的水平。

決定保護水平的考量因素當然不限於科學專業,可包括政治、經濟、衛生、社會影響和當地特質等各層面,以及需要評估經貿利益、國家發展狀況、國民健康維護和消費者選擇等多項目。但都必須與各利害關係人進行風險溝通,以利國民共識的形成。

WTO/SPS協定尊重各國保護國民健康和設定適當保護水平的權利,但在第5.4條規定會員宜 (should) 降低貿易負面影響的目標,或許可以解讀會員似不適合採取全面貿易禁令,但該條文義務強度較低,因為不使用「應」 (shall),故預留許多解釋空間。

目前我們對瘦肉精肉類生產及進口採取零風險(禁止使用)的保護水平,如果我們採取二軌,即國內禁用、國外開放,即有必要提出採用內嚴外寬不同保護水平的理由及依據,即何以對美國牛肉採取較低的保護水平,以致允許國人暴露於此種風險。如果當初禁用的合理基礎或科學證據並未改變,即必須面對為何降低保護水平的質疑。另外是執法公平的問題,一方面法律要求不得使用瘦肉精,但卻允許外國進口含此動物用藥的肉類在國內市場銷售,此制度的差異性將減損人民對法律公正的信賴。是以國家對特定風險的處理,仍應採取一致的保護水平為宜。

但如果一旦決定開放,即必須落實管控措施,除嚴格確保美牛符合進口檢疫標準外,藉由標章標示區隔含瘦肉精與否的產品,以提供消費者正確資訊,而由其自行決定是否願意承擔此風險,也是可行之道。至於是否構成不必要的貿易障礙或者違反SPS協定第5.6條的貿易最小侵害原則,則是另一議題。

綜言之,如果從WTO與食品安全和健康風險相關的協定來看,在強調對內外國產品必須遵守不歧視義務及符合科學原則時,亦承認國家為維護國民健康得採取必要措施以及設定適當保護水平的權利,由近年爭端解決累積的判例及法理觀察,都試圖在這天平的兩端做出平衡。但今日自由貿易協定盛行,此調和的精神實不易落實於此類貿易協定中。強如美國即運用雙邊 (FTA) 或區域 (TPP) 自由貿易架構,將該國食品貿易標準置入協定中。但我們既然要與美方談判,實不需急於一時,在建立完整風險治理體系和凝聚更多共識後,再決定開放程度也不遲。

 

 

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