倪貴榮教授個人網頁

 　　原載聯合報2012/3/9 A17版

　　在行政部門宣布四項原則做為有條件開放含瘦肉精美牛進口的指導方針後，嗣後的重點即在於立法者如何因應或修法以提供繼續禁止或有效控管美牛進入市場的法律基礎。在依法行政及民意政治的前提下，筆者呼籲立法者不宜以個案解決的方式以謀求各自短期的政治利益，應該善加利用此時機亟思如何規劃及建立我國食品安全風險治理的體系，藉由公權力及行政管制的適當操作與運用，使各重要法益間(經貿外交利益、國民健康和產業發展)獲得平衡，並符合國際義務，以贏得國民信任。

　　筆者建議食品安全風險治理的法制建構應至少包括以下要項：

一、食品安全風險評估：針對現代食品生產所涉及對人體的健康風險，如添加物、農藥或動物用藥的使用，周全的風險評估涉及專業及科學證據的分析，在方法上不論質化或量化分析，依WTO的判決意旨都可接受，然重要的是該風險評估的認定是否獲得可靠來源之科學證據支持，以及依該科學證據所得的論理是否客觀和一致。這次行政部門在短期內召開三次技術會議後，即僅憑部分專家意見而逕自認定「無科學證據顯示萊克多巴胺對人體有害」，此過程似顯草率。建議立法者應對食品安全風險評估制定「標準作業程序」，並納入組織架構、專家資格和選任、決議方式(共識決或多數決)以及評估效力(對決策者是否具法律拘束力)等要項，以符合程序正義。

二、食品安全風險管理：健康風險評估係由科學家執行，接下來國家採取何種的管理機制及工具即屬於政策面的考慮，但首先要決定「適當的保護水平」，究竟是零風險 (繼續禁止萊克多巴胺)　或是容許部分風險 (訂定最大殘留量) 。立法者需考慮此保護水平的決定權限是屬於行政裁量或應得立法院同意。其次，預防原則應否納入？預防原則已成為因應環境和健康風險的重要原則，特別在科學證據不足或不充分下，可採取避免無可回復損害發生的措施。萊克多巴胺對人體是否有害，目前科學證據並不能完全證明。此情況正提供啟動預防原則的空間，依據WTO規範，我國即可暫時性地禁止美牛進口。最後，若依法容許符合所謂安全標準的美牛進口。其管制措施仍應符合國際義務。目前行政部門擬採牛豬分離和強制標示措施。前者將繼續禁止含瘦肉精的豬肉進口，此差別待遇恐違反WTO不歧視原則；而強制標示風險亦可能被質疑構成不必要之貿易障礙。政府必須有此警覺。

美牛再度叩關 我們準備好了嗎？
自由貿易、國民健康與風險治理的真實與迷思
　　原載科法領航第二十期 2012/3/1

美國在台協會理事主席薄睿光選後訪台，使沉寂兩年的美牛進口再掀波瀾，其強調台美TIFA能否復談的關鍵在美牛；並提醒台灣未來與美國協商洽簽FTA，甚至加入由美國倡議的TPP，進一步開放美牛在台灣的市場更是美國關切的重要議題。在政府將締結更多自由貿易協定列為施政重要目標之際，是否對於進口食品的安全及可能產生的風險疑慮即無置喙餘地？貿易自由化的效益 (美國牛肉的出口利益及增加國內消費者選擇空間) 與本國國民健康的維護難道無法兼顧？與區域經貿體系接軌的代價必然是犧牲國民健康？

由最近政府可能開放的傾向，在野黨和民間反對質疑的聲音中，以下幾個議題值得我們進一步討論：

一、我國的風險治理體系需要更為完備

為有效控管天然及人為活動所導致的對環境、國民健康的風險，諸如氣候變遷、地震、核災、重大污染、流行疾病，以及最近關切的食品安全問題，由良好治理的觀點來看，風險治理體系的有效建立與運作十分重要，不可忽視；大致包括風險評估、風險溝通與風險管理，三者環環相扣，缺一不可。二年前發生的美牛進口(狂牛疫情)風暴，本來可提供我們建立或檢討良好風險治理體系 (至少在食品安全上)的契機，可惜這套機制的運作在今天面對美牛瘦肉精問題時又再度面臨質疑。在傳統跨部會協商或臨時找專家開會，似乎無法使民眾安心的情況下，一個提高層級，能整合科學、貿易與法律專業的常設風險管理體系的確有必要建立與有效運作，其牽涉法令制定、組織建立、人力建置與專業能力建構等條件，需要我們由國家長遠發展的角度去善加規劃。歐盟於1998年在世界貿易組織 (WTO) 的荷爾蒙案敗訴後，即積極建構其食品安全風險管理體系，期能提供不開放美國含荷爾蒙或瘦肉精牛肉進口政策正當化的基礎，值得我們借鏡。

      原載中國時報 民國  2011/5/12

      世界衛生組織(WHO)內部文件顯示，我國被列為所謂的「中國臺灣省」，再次引發社會高度關注。在野黨一如往常指責此乃馬政府政策失當而導致主權倒退的後果；執政團隊則強調因參與WHO而產生之與世界衛生體系接軌的成果與績效。除了這些表象的論辯外，值得我們思考的是，在我國目前以取得觀察員身分做為參與WHO等聯合國附屬機構的起點之際，有必要思考更為關鍵而實質的問題：

第一、成為聯合國附屬機構會員(member)或締約方(contracting party)的正式名稱：現階段取得世界衛生大會(WHA)觀察員的身分當然不能滿足我們的需要，能正式入會，成為完整會員才應是最終目標。之前曾出現擬以「衛生實體」(Health Entity)的身分申請入會，問題在於WHO屬於為聯合國體系，係以主權國家(State)為會員資格，它並未如我國目前已加入的部分國際組織，採取較為彈性的入會條件，例如世界貿易組織(WTO)允許「個別關稅領域」(Separate Customs Territory)成為會員；國際區域漁業組織開放「捕魚實體」(Fishing Entity)加入等。因此，除非WHO同意修改其入會資格，否則將構成入會障礙；當然在聯合國體系中，增修其會員資格並不乏前例，例如一些多邊條約，除主權國家外，亦允許區域經濟組織，如歐盟，成為締約方。而政府目前亦將加入「聯合國氣候變遷綱要公約」及「民用航空組織」等，列為參與國際社會的優先目標，如再使用「環境實體」、「飛航實體」做為入會模式，仍然會面臨制度上的障礙及政治成本負擔問題。究竟是個別突破為優，抑或國際社會，包括兩岸，應該共商我國加入聯合國體系的問題，而採取包裹式(package deal)的處理，以提高效率及節省成本，值得討論。

第二、我國目前與WHO的法律關係究竟為何：這份去年九月所發的WHO內部文件，主要應在告知其工作人員如何處理2005年「國際衛生條例」(IHR)適用於我國的技術與程序問題，在我國與國際衛生體系關係日益密切的情況下，其秘書處遲早必須面臨該組織的規範如何在一中框架下拘束臺灣的議題。由於我國目前仍非正式會員，取得會員身分的確切日期仍不明確；而IHR具有法律上的拘束力，將對國家的國際衛生政策發生影響，亦即在享受權利的同時，亦需符合國際期待。但依條約法理，條約非經國家同意對該國不生效力，是以，在僅具觀察員身分之際，我國是否即需受IHR規制？若自願遵守IHR，其法律效果如何，值得評估；換言之，除了對該文件矮化我國之舉應表達抗議外，更重要的是應就該文件的實質法律意涵進行研究。

           原載科技法律領航第十四期 2011/3/2

          紐西蘭與台灣同屬島國，皆屬新折曲地形，其高山峻拔、景色秀麗，成為許多電影的場景。特別是紐國北島與台灣相似，擁有活躍的火山地熱，也具有亞熱帶豐富的生物及遺傳資源，在這自然資源充沛的南半球島嶼，與台灣相同的是，即在主流社會移居或侵入之前，原住民已發展出相當成熟的社會組織，紐西蘭原住民毛利人(Maori) 的工藝技術精湛，屬於文化資產豐富的南島文化，亦與台灣原住民文化可相互輝映。由於兩國在自然景觀環境與原民文化的類似性，故探究與比較紐國對於其與生物資源有關的傳統知識 (Traditional Knowledge, TK) 的保護體系，應可助於我國相關法制的建構。

          在紐西蘭參訪行程中，發現原被主流社會邊緣化的原住民，其社經地位已大幅提昇，除了雙語標示林立外，原住民有其專屬的電視頻道，在學校不論是何種族的學生都必須學習haka戰舞等，都顯出紐西蘭試圖調和不同文化的努力。在政府體系中更成立毛利事務部，而毛利政黨與國民黨結合取得聯合執政後，原住民相關議題獲得更多的重視，權益獲得更多的保障，許多原由白人擔任的職位，亦讓出由毛利人出任。在英國殖民時期被強佔和不當沒收、非法取得的原民土地和自然資源，已逐步歸還毛利人。在國際上，去年 (2010年) 八月紐西蘭更決定改變原本在2007年反對「聯合國原住民權利宣言」的立場，轉而表達支持。

          這些的轉變當然牽涉許多的因素，有其歷史文化、社會心理，國際潮流與國內交互影響使然，但以法律基礎而言，無可否認的，主要是因為主流社會與毛利人同意回歸和認真落實雙方在1840年所簽署的Waitangi條約。相對於英國其他殖民地，紐西蘭納入大英帝國的版圖的時間較晚，在英國人到達紐西蘭之初，對此島國其實並無領土野心，惟在英國等歐洲人移入漸多及與當地人貿易與互動日益頻繁後，所發生的糾紛往往無法獲得適當救濟，許多犯行也無法有效追訴，在社會秩序需要維護下，英國決定與紐西蘭原民社會建立正式的政治法律關係，並取得統治紐西蘭的正當法律基礎。英國遂於1840年2月6日在Waitangi與毛利人的各部落首領共同簽定了Waitangi條約。

In light of the assumption that the use of hormones in promoting the growth of cattle may lead to risks to human health, European authorities began to enact regulations to prohibit the use of such hormones. The law also requires a trade ban over the meat carrying such veterinary drug residues. The United States and Canada, while permitting the use of hormones, suffered heavily from the trade restrictions. After the failure of consultations with Europe, these two countries filed a complaint at the World Trade Organization (WTO), alleging that the European measures violate the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS).

The 1998 WTO ruling sided with the complaints. Yet, there was no sign that the trade ban would be lifted. The trade regime then authorized the complaining parties to apply sanctions against Europe. Following the verdict, Europe continued to conduct research on hormones and made every effort to provide more definite risk assessments and to offer more convincing scientific evidence.  Europe was confident that its newly adopted hormones directives complied with relevant obligations of the SPS Agreement, and appealed to its counterparts to terminate the retaliation. When no consensus was reached, Europe decided to bring the dispute to the WTO for adjudication on the continuing sanctions. The new proceeding offers a good opportunity for reviewing the compatibility of such regulations with European obligations under trade agreements.

 With respect to substantial issues, it is found that the Panel took a narrow stance on the consistency of the European directives with the SPS agreement. In contrast, the AB reversed the panel’s approach and was inclined to favor the European argument regarding possible risks arising from hormones, although it refrained from deciding on the legality of such new measures.      

Article 5.1 of the SPS Agreement requires WTO members to base their SPS measures on risk assessment. First, the Panel rejected the misuse or abuse of hormones as a factor in defining an appropriate risk assessment. Yet, the AB sided with Europe and overruled the Panel. This approach appears to add a non-science element to risk assessment, reshaping a process that should be based entirely on science.

  原載科技法律領航第十二期 2010/09/15

 ● 全球化與國際新興法律：貿易、環境保護與人權法益的調和 

全球化 (globalization) 帶給人類社會的利弊與禍福一直是爭論的焦點。惟全球化已是既有的現象，儼然難以抗拒。從各國主權日益稀釋的角度來看，全球化意味者對人員、貨物、資金與技術等的邊境管制之法律鬆綁 (deregulation)；市場進入 (market access) 障礙(包括關稅與非關稅)的降低；以及儘可能使用國際一致性的與生產有關之安全、環境與衛生的標準等概念，而世界貿易組織 (The World Trade Organization, WTO) 規範所倡導的貿易自由化和貿易障礙的逐步去除，更使得全球化進一步獲得法律的基礎與支撐。而在生產者，主要是掌握生產資源的跨國企業明顯成為全球化及自由化的受益者時，如何兼顧一些非經濟利益且與大眾福祉有關的公共政策目標，即成為決策者的挑戰。

可能發生法規範的衝突包括，第一，WTO在拘束153個會員的同時，其貿易自由化規範如何與其部分會員已加入或批准的與貿易有關的國際環境、衛生、人權和勞工等規定和標準相容； 其二，WTO在許多義務如衛生檢疫和技術障礙所要求會員應遵守的原則，皆十分抽象或使用相當不明確的法律概念，而內國操作維護公共利益的法制空間為何，即常引發爭議，一些環保和衛生法規是否會成為保護主義的藉口而變相為隱藏性的貿易障礙？如何在維繫WTO準則與適當尊重各國裁量空間之間獲得平衡，即成為重要研究課題。

原載中國時報，98年12月17日，A18版

地方選舉過後，執政黨得票率下降，部份原因歸咎於政府進一步開放美國牛肉進口所引發的民怨。選前政府面對反彈聲浪，堅稱開放措施符合世界動物衛生組織(OIE)的國際標準；另強調台美議定書不容動搖，反對將明文禁止特定部位輸入的條文，列入食品衛生管理法之修正內容，而傾向以三管五卡措施，使業者難以進口具爭議之內臟、絞肉等。其實，台美議定書的基調就是按OIE建議的貿易標準而行：因OIE將美國列為風險已控制區，按其最新修正之陸生動物衛生法典的建議，屠宰時，肉齡三十個月以下的牛肉，包括牛腦、眼、頭骨和脊柱，是可貿易的；三十個月以上的前述部位，則不得貿易。

         2009年春天科法所師生赴美西參訪，使我有機會重返柏克萊加大(UC at Berkeley)校園，不禁勾起留學的回憶：

我於1994年夏末赴美攻讀法學碩士學位(LL.M.)，這是我海外求學六年過程的第一站，也是第一次踏入美國國土；台灣長期受美國的影響，美國文化等於是先進、優越的象徵，更是資本主義、自由經濟體制發揮極至的所在。

剛到美西的前幾個月其實很少思鄉，因為這裡有許多學業和異國文化的新鮮事等著去探索，加上灣區美麗的景觀(舊金山不曉得已經連續幾年獲選為美國最佳旅遊城市)、宜人的氣候常令人樂不思蜀；經常徘徊於Boalt Hall旁邊的I-House，享受由太平洋吹來的涼風和加州燦爛的陽光，更可以遠眺對岸擁有優美線條的金門大橋(Golden Gate Bridge)。

世界的肺 原民生命靈魂所繫

亞馬遜河發源於南美安地斯山脈，上游經過世界七大奇景之一的印加古城馬丘比丘(MACHU PICCHU)，不僅是世界長河，更因鄰近赤道，使它流經的區域多為熱帶雨林，由於流域廣大成就它成為世界的肺(溫室氣體的吸收槽)，更孕育千萬豐富的陸生水生物種，它的永續保育可紓緩全球暖化，更影響世界生物多樣系統的維持與發展。

2006年夏 哥斯大黎加(Costa Rica)阿蓮那(Arenal)國家公園

哥斯大黎加的夏季正逢雨季，想觀賞到阿蓮那火山的全貌，是需要一些運氣，如果還能看到火山噴發的奇景（沒有錯，它真的是活火山，據悉有些美國觀光客因想近距離觀看火山而發生意外過）或許也是三生有幸。阿蓮那國家公園除了以火山著稱，周邊也以熱帶雨林（tropical forest）為名，因為雨量豐沛，造就它成為植物林相當豐富和物種多樣的天堂。