原載中國時報 民國  2011/5/12

      世界衛生組織(WHO)內部文件顯示,我國被列為所謂的「中國臺灣省」,再次引發社會高度關注。在野黨一如往常指責此乃馬政府政策失當而導致主權倒退的後果;執政團隊則強調因參與WHO而產生之與世界衛生體系接軌的成果與績效。除了這些表象的論辯外,值得我們思考的是,在我國目前以取得觀察員身分做為參與WHO等聯合國附屬機構的起點之際,有必要思考更為關鍵而實質的問題:

第一、成為聯合國附屬機構會員(member)或締約方(contracting party)的正式名稱:現階段取得世界衛生大會(WHA)觀察員的身分當然不能滿足我們的需要,能正式入會,成為完整會員才應是最終目標。之前曾出現擬以「衛生實體」(Health Entity)的身分申請入會,問題在於WHO屬於為聯合國體系,係以主權國家(State)為會員資格,它並未如我國目前已加入的部分國際組織,採取較為彈性的入會條件,例如世界貿易組織(WTO)允許「個別關稅領域」(Separate Customs Territory)成為會員;國際區域漁業組織開放「捕魚實體」(Fishing Entity)加入等。因此,除非WHO同意修改其入會資格,否則將構成入會障礙;當然在聯合國體系中,增修其會員資格並不乏前例,例如一些多邊條約,除主權國家外,亦允許區域經濟組織,如歐盟,成為締約方。而政府目前亦將加入「聯合國氣候變遷綱要公約」及「民用航空組織」等,列為參與國際社會的優先目標,如再使用「環境實體」、「飛航實體」做為入會模式,仍然會面臨制度上的障礙及政治成本負擔問題。究竟是個別突破為優,抑或國際社會,包括兩岸,應該共商我國加入聯合國體系的問題,而採取包裹式(package deal)的處理,以提高效率及節省成本,值得討論。

第二、我國目前與WHO的法律關係究竟為何:這份去年九月所發的WHO內部文件,主要應在告知其工作人員如何處理2005年「國際衛生條例」(IHR)適用於我國的技術與程序問題,在我國與國際衛生體系關係日益密切的情況下,其秘書處遲早必須面臨該組織的規範如何在一中框架下拘束臺灣的議題。由於我國目前仍非正式會員,取得會員身分的確切日期仍不明確;而IHR具有法律上的拘束力,將對國家的國際衛生政策發生影響,亦即在享受權利的同時,亦需符合國際期待。但依條約法理,條約非經國家同意對該國不生效力,是以,在僅具觀察員身分之際,我國是否即需受IHR規制?若自願遵守IHR,其法律效果如何,值得評估;換言之,除了對該文件矮化我國之舉應表達抗議外,更重要的是應就該文件的實質法律意涵進行研究。

第三、我國是否做好成為WHO會員的萬全準備:能夠成為WHA的觀察員是舉國長期努力的結果,值得大家珍惜;我們的官員自2009年以來能與各國衛生部長平起平坐,的確令人欣慰。但除了宣揚衛生政績,表達願意協助開發中國家改善衛生條件外,我國應努力為扮演正式會員的角色做好準備,以致於我們可以由有意義的參與進步到有意義的貢獻,其中的關鍵在於專業人員的能力建構。許多開發中國家雖為WHO會員,但由於專業能力的欠缺,卻無法在議事場上主導規則制訂而被邊緣化。我們不乏醫療衛生人才,但我們可能缺乏的是能整合衛生專業、熟悉談判技巧、通曉國際法律並具有優異外語能力的人才庫與團隊。這課題在我國亟思與國際環境體制接軌之際,同樣會面臨類似的考驗。

所謂的「主權退卻」是我們自1971年退出聯合國後的歷史共業,不應由單一政黨承擔。期待在野黨除批評外,能夠提出開創國際空間的建設性論述;政府也必須告訴我們如何在實質上達到與各國並駕齊驅的具體做法。

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倪貴榮教授個人網頁

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